昂山素姬外交「先中後美」  訪華推動緬甸民族和解藍圖

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緬甸國務資政昂山素姬上周訪問中國,是她從政治解禁到上台執政以來第二次訪華,中方對她高度重視,以國家元首規格接待。中國是昂山素姬成為實權領袖後出訪的首個非東盟國家,「先中後美」的安排,突顯中國在她的治國方略中具有無可取代的特殊地位。昂山素姬已邀請緬甸各地方武裝參加月底舉行的「21世紀彬龍會議」,爭取實現全國和解,她希望中國發揮影響力,游說一些地方武裝支持其全國和解藍圖。中國國家主席習近平接見素姬時亦承諾,中方願為維護中緬邊境和平穩定共同努力。

昂山素姬因受憲法所限而未能成為緬甸總統,改以國務資政及外交部長的身分「攝政」,同時擔任外交部長。自4月上任以來,她先後出訪東盟成員國泰國和老撾,中美日這三大地緣政治對手亦爭相邀請她到訪。素姬已定於下月訪美。

外訪行程東盟中國優先 下月訪美

緬甸中緬關係專家Than Soe Naing認為,這次訪華把昂山素姬的外交政策明確化:「昂山素姬擔任緬甸外交部長後,她沒有理會美國和日本的邀請出訪,反而首先訪問東盟成員國,在外交上採取務實主義。對昂山素姬而言,最友好和重要的伙伴是東盟成員國,她出訪東盟國家後,選擇到中國展開訪問,反映她把中國放在首位,中國比美國和日本還重要。」

中緬邊界長達約2204公里,居住在邊境地區的一些少數民族精通漢語,在文化和經濟上與中國關係密切。活躍於中緬邊境地區的緬甸民族武裝與中國當局有聯繫時有所聞,中方雖鮮有公開表明立場,但分析家普遍相信北京有能力左右緬甸一些邊境武裝的動向。

近年緬甸政府軍與民族武裝之間的衝突日漸增加,威脅到中國邊境安全。去年3月,緬甸軍隊與北部果敢地區武裝分子持續衝突,緬甸軍機投下的炸彈落入中國雲南,造成4名中國平民死亡。中方嚴厲譴責事件,並派出戰機加強監察中緬邊境的領空情況。中緬關係專家Than Soe Naing認為:「雙方發生衝突後,中國軍隊派遣大批士兵到中緬邊境駐守,確保邊境安全。當中國要求果敢武裝分子停火,果敢武裝便隨即向緬甸政府軍提出停戰,事件顯示中國對部分少數民族武裝勢力擁有巨大的影響力。」

舉行新彬龍會議 繼續父親遺志

1947年2月12日,昂山素姬的父親昂山將軍在緬甸北部撣邦彬龍鎮,與緬族、撣族、克欽族和欽族等領導人簽署《彬龍協議》,同意建立統一的緬甸聯邦,保障少數民族在國家享有自治權,共同脫離英國的殖民統治。被稱為緬甸國父的昂山同年7月被暗殺,雖然協議原則在9月《緬甸聯邦憲法》中得到充分體現,但民族武裝各據山頭的局面此後數十年一直持續。

昂山素姬掌權後,多次表明自己的首要任務是實現民族和解,解決70多年來緬甸政府與追求擴大自治權的少數民族之間的武裝衝突,她視此為發展經濟的最大絆腳石,希望本月31日舉行的新彬龍會議能成為轉捩點,與各個少數民族勢力通過對話實現和解,繼承父親遺志。她說:「做誠實的領導者,服務人民,與人民坦誠以待,當然,還要實現人民熱切期盼的民族團結,這是我父親的願望,也是我們國家所需要的。」

在軍政府時代,當局與地方武裝以暴制暴,和解之路波折重重。昂山素姬領導的全國民主聯盟上台後帶來轉機。今年7月26日至30日,緬甸少數民族武裝組織在克欽邦北部小城邁扎央舉行和平會談,中國亦派出特使參加,但21支少數民族武裝中,佤聯軍、果敢同盟軍等4支武裝沒派代表出席。為了確保新「彬龍會議」成功召開,昂山素姬深明自己需要借助中國來游說地方武裝參與和平會議。

 北京助遊說地方武裝參與和談

昂山素姬上周三(8月17日)抵華,展開為期5天的訪華行程。她會晤習近平前向記者說:「作為好鄰居,中國會盡一切努力推進緬甸和平進程……如果你問我,對我的國家最重要的目標是什麼,那就是爭取我們不同民族人民之間的和平與團結。沒有和平就沒有辦法持續發展。」

習近平在8月19日的會談中重申,中方願繼續為推動緬甸和平進程發揮建設性作用,為維護中緬邊境和平穩定共同作出努力。在中國的拉攏下,3支據稱獲得中國政府背後支持的少數民族武裝組織領袖在上周四(18日)已簽署公開信,包括果敢族叛軍、若開解放黨及德昂族解放軍等,承諾會參加新彬龍會議。習近平會見昂山素姬後,緬甸境內聲勢最大的佤邦聯合軍也表示願意參與和談。

對中國來說,敦促緬甸各個武裝首領參與和平談話符合自身戰略利益,緬甸在中國地緣戰略中佔據重要地位,除了維持邊境穩定的國家安全考量,緬甸還位處北京全力推展的「一帶一路」藍圖重要節點。過去數年,緬甸積極尋求西方解除封鎖,加上中國在緬甸的大型基建投資受阻,為中緬關係帶來變數。因此,昂山素姬此次訪華,在一定程度上也標誌中緬外交「重新啟動」。

中國總理李克強與昂山素姬會面時,提出中緬要加強「發展戰略對接」與「重點領域合作」,中緬油氣管道、密松水電站等大型基建項目建設都包括在「重點領域」之中。中國在緬北出資建設的密松大壩項目總投資高達36億美元(約270億港元),2011年在伊洛瓦底江建設水電站的項目因遭到環保團體反對,緬甸前總統登盛以尊重民意為由,下令暫停工程,此舉激怒了中國。昂山素姬當年也支持暫停項目建設。

這一項目能否繼續推動,備受國際矚目。昂山素姬表示,新政府已成立委員會調查,希望兩國能源部門能盡快尋求有利於雙方利益的方案。有緬甸分析家認為,密松水電站工程延宕多時,從經濟角度來看,重新啟動並不化算,中方的投資意欲可能也已消退。就「一帶一路」戰略而言,中緬油氣管道等打通中國與印度洋的基建網絡更為重要。

緬甸政局穩定有利「一帶一路」

緬甸處於東南亞、中國和印度的地理交匯點,北臨中國雲南省,南通印度洋,成為中國通往印度洋的走廊,在軍事戰略上亦佔據特殊意義。

正如緬甸分析家Maung Maung Soe所概括,中國希望協助緬甸政府與少數民族武裝保持和平關係,這不是只關乎緬甸利益,中國的經濟利益也建基於緬甸政局穩定之上,而「昂山素姬再三強調……無論你多努力統治一個國家,如果沒有和平基礎,經濟發展將會崩潰。她的治國方針是在國內推動和平,希望中國出手幫助,助其民族和解。我認為她會嘗試與各方談判,尋求一個互惠互利的解決方案」。

文:甄梓鈴
原文刊登於《香港01》周報 2016-08-26

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